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張卓元:中國改革新邏輯

2014-01-21 15:24:49
來源:你我貸

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)正式公布后,財新《中國改革》記者專訪了著名經濟學家、中國社會科學院學部委員張卓元教授,請他就《決定》中與經濟體制改革相關的主要內容作了闡釋和解讀。

張卓元曾全程參與了十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》、十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》這三個重要文件的起草工作。

這三份文件在中國市場經濟體制建立、完善和深化過程中都具有里程碑意義。相對于前兩份文件,十八屆三中全會通過的決定,有何重大突破?針對記者的這個問題,張卓元回答說,與此前兩個《決定》相比,十八屆三中全會決定最為重大的突破就是將市場在資源配置中起“基礎性作用”提升為起“決定性作用”,這說明我們對價值規律的認識進一步深化。

“治理現代化”與“改革的系統性、整體性、協同性”

財新《中國改革》:此次《決定》中出現了許多令人眼前一亮的新提法,比如,在第二條改革任務中要求“推進國家治理體系和治理能力現代化”,其內涵是什么?

張卓元:其實,我們以前常用的“治國理政”,就包含“治理”的意思。我個人理解,現在明確這樣說,就是要在施政方式上與以往那種單純管理、統治、統制的概念相區別,更加注重法治、協商、參與、包容,更加注重融合現代先進政治文明的理念和運行方式。

財新《中國改革》:《決定》在上述提法的后面緊跟著要求,“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”,如何理解這“三性”?

張卓元:這個《決定》與以前那兩個《決定》最大的不同是,前兩個《決定》只是圍繞建立或完善市場經濟體制制定改革方案,著眼于經濟領域的改革,而此輪改革明確為“全面深化改革”,即圍繞十八大提出的“五位一體”的總布局,在政治、經濟、社會、文化、生態等領域全面部署和推動改革。全方位的改革必然要求各領域的改革措施之間要互相協調、互相配合,而不能相互抵牾、相互抵消。既然此輪改革并非只集中在單個領域,而是涵蓋五大領域,那就必然要求所有領域的具體改革措施要聚合成一個整體、一個系統。或者說,此輪改革必須在一個整體而又系統的框架下有計劃、有步驟、有重點地穩步推進。

事實上,中國改革推進到現在,已經不能、也無法再單兵突進了,而只能相互協同、互為奧援。比如,要推動讓市場起“決定作用”的經濟體制改革,就必然要求明確界定政府和市場的邊界和職能,就必然要求政府轉變職能,就必須有行政體制改革乃至政治改革作保障。經濟體制改革也與社會保障制度密不可分。在這個環境決定經濟的時代,經濟改革與發展難道可以與環境治理相分離嗎?可以說,這五大領域中,每個領域的改革都與其他領域的改革相關聯,都離不開其他領域改革的保障和配合。

曾經單兵突進的改革已經給我們造成了諸如環境惡化、資源浪費、貧富分化加劇、社會事業滯后等后遺癥,讓我們付出了巨大的改革成本。今后的改革,再也不能走過去類似“先污染、后治理”那樣單兵突進的老路,而必須系統、整體、協同推進。

市場的“決定性作用”取代“基礎性作用”是為解決三個問題

財新《中國改革》:你認為,就總體而言,十八屆三中全會《決定》和此前的兩個《決定》相比,在理論上、提法上、舉措上還有哪些新的突破和創新?

張卓元:此次《決定》的最大突破,就是用市場在資源配置中起“決定性作用”代替原來的“基礎性作用”。這是我們對市場化改革的認識進一步發展和深化的結果,也是實踐中完善和深化社會主義市場經濟體制的需要。

之所以對市場作用的提法做這樣的替代,我認為主要是為了解決以下三個問題。

第一,為了解決政府直接配置資源太多、政府對微觀經濟活動干預太多的問題。

目前,中國經濟體制存在的最突出問題是政府對資源的直接配置過多。一些地方政府公司化傾向嚴重,追求本地區短期GDP增速最快化,為此不惜拼資源、拼環境,債臺高筑,對民生問題不夠重視。

一些中央部門則熱衷于維持審批體制,追求部門利益,有些官員甚至搞權錢交易,違法牟取私利。與此同時,政府在向老百姓提供基本公共服務、維護公平競爭市場環境、監管食品藥品安全及環境污染等方面做得不到位。就是說,政府同時存在“越位”、“錯位”和“缺位”的問題。

十八大報告明確指出,“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用”。按照十八屆三中全會的精神,今后必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。同時,政府要積極轉變職能,以便更好發揮政府作用。可以認為,政府改革、政府職能轉換是目前深化經濟改革的關鍵,是全面深化改革的關鍵,也是使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵。

第二,解決市場體系不健全、真正形成公平競爭的市場環境問題。要使市場在資源配置中起決定性作用,需要有全國統一開放的市場體系和公平競爭的環境。目前我國的市場體系還不夠完善,主要表現在生產要素和資源產品價格市場化程度不高,存在不同程度的扭曲,這同政府不當干預過多有關,也同市場發育程度不夠成熟有關。同時,市場公平競爭的環境也不健全。有的地方搞市場封鎖,對外地產品和流向外地原材料搞價格歧視;為鼓勵本地區高耗能產品生產的發展,不顧國家禁令實行優惠電價或稅收,導致本已過剩的落后產能加劇過剩;放縱企業排污,污染人居環境;假冒偽劣產品也時有出現,沖擊市場,坑害消費者。所以,我們必須加快建立現代市場體系。其中,政府要加強市場監管,營造公平競爭的環境,使各個市場競爭主體,在公平的舞臺上平等競爭,優勝劣汰,不斷提高效率。

第三,廢止對非公有制經濟的一些歧視性規定,包括消除各種隱性壁壘。一個時期以來,無論是理論界,還是經濟界,總有人對非公有制經濟在社會主義市場經濟中的地位和作用估計不足,不承認非公有制經濟同公有制經濟一樣都是我國經濟社會發展的重要基礎。十八屆三中全會第一次作出了明確肯定的回答,指出:“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分,都是我國經濟社會發展的重要基礎。”全會強調:“公有制經濟財產權不可侵犯,非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。”這在當前更具有強烈的現實意義。

前一段時間,由于認識的不足,有些地方也是為了維護既得利益,導致在政策和行動上出現針對非公有制經濟的一些歧視性規定。如在市場準入方面,設置“玻璃門”、“彈簧門”,限制競爭;在貸款方面的不合理規定,致使許多民營企業融資成本很高。十八屆三中全會明確要鼓勵、支持、引導非公有制經濟健康發展,激發非公有制經濟活力和創造力。改革開放以來的實踐證明,非公有制經濟在支撐增長、促進創造、擴大就業、增加稅收等方面具有重要作用。今后,要堅持權利平等、機會平等、規則平等,切實放寬市場準入,鼓勵非公有制企業參與國有企業改革,鼓勵發展非公有資本控股而不只限于參股的混合所有制企業,鼓勵有條件的私營企業建立現代公司制度。

實際上,改革開放,特別是1992年確立社會主義市場經濟體制改革目標后,非公有制經濟獲得迅速發展。1995年,個體經濟2529萬戶,從業人員4614萬人,而到2012年底,個體工商戶已達4059萬戶,從業人員約8000萬人;1995年,私營企業65.5萬戶,從業人員956萬人,注冊資金2621億元,而到2012年底,私營企業已達1086萬戶,從業人員超過1.2億人,注冊資金超過31萬億元。2012年,非公有制經濟稅收占全部稅收比例已達73.1%,固定資產投資占全社會固定資產投資比例已達61.3%。現在,非公有制經濟對GDP的貢獻率已超過一半,新增就業崗位占80%以上,且已成為技術創新的生力軍。可以預期,在十八屆三中全會精神的引領下,我國非公有制經濟將會有更好更快的發展。

發展混合所有制經濟是完善基本經濟制度的重要著力點

財新《中國改革》:在作為國家基本經濟制度的所有制改革方面,《決定》提出要“積極發展混合所有制經濟”。你多次參與重要經濟政策的制定,對其中提法的變化十分清楚,請你介紹一下中央在混合所有制經濟方面提法的演變。

張卓元:《決定》對發展混合所有制經濟特別重視,作出了新論斷:“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟,是基本經濟制度的重要實現形式。”發展混合所有制經濟,為深化國有企業改革、國有資本戰略性調整進一步指明了方向,為非公有資本參與國有企業改革改組、與其他資本平等競爭進一步指明了方向,是今后完善基本經濟制度的重要著力點。

改革開放以來,黨和政府一直在努力尋找公有制和基本經濟制度有效的實現形式。1993年,黨的十四屆三中全會決定提出:“隨著產權的流動和重組,財產混合所有的經濟單位越來越多,將會形成新的財產所有結構。”1997年,黨的十五大報告提出:“公有制實現形式可以而且應當多樣化”、“要努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式。股份制是現代企業的一種資本組織形式,有利于所有權和經營權的分離,有利于提高企業和資本的運作效率,資本主義可以用,社會主義也可以用。”1999年,黨的十五屆四中全會決定指出:“國有大中型企業尤其是優勢企業,宜于實行股份制的,要通過規范上市、中外合資和企業相互參股等形式,改為股份制企業,發展混合所有制經濟。”2002年,黨的十六大報告提出:“除極少數必須由國家獨資經營的企業外,積極推行股份制,發展混合所有制經濟。”2003年,黨的十六屆三中全會決定提出:“要適應經濟市場化不斷發展的趨勢,進一步增強公有制經濟的活力,大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟,實現投資主體多元化,使股份制成為公有制的主要實現形式。”這次決定對發展混合所有制經濟作用和意義的論斷,是我們黨以往有關論斷的繼承和發展,是我國改革發展實踐和認識進一步深化的成果。

財新《中國改革》:大家都很關心國有企業改革問題。大力發展混合所有制的提法與國有企業改革是一種什么樣的關系?

張卓元:大力發展混合所有制經濟,是我國發展社會主義市場經濟中所特有的。西方市場經濟國家,有很多合伙制企業和股份制企業,但一般都是建立在私有制基礎上的私人合伙和私人入股而不是不同所有制資本的結合。我國出現和發展混合所有制經濟,主要源于國有企業改革,源于尋找國有制同市場經濟相結合的形式和途徑,源于現階段實行的適合中國國情的公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。國有企業改革的方向是建立現代企業制度,即現代公司制,而規范的現代公司制是股權多元化的,除了原有的國有資本外,還要吸收其他非國有資本作為戰略投資者,公司公開上市還會有大量的民營企業和股民持有公司股票。我國經濟改革的實踐證明,國有企業進行公司制股份制改革,可以實現國有制同市場經濟的有機結合,使國有制找到了能有效促進生產力發展的實現形式。

我國經濟改革的實踐還表明,在對原有公有制特別是國有制進行改革的同時,允許體制外非公有制經濟發展,是一項非常成功的增量改革。在經濟改革的強力推動下,我國經濟迅速起飛,經濟增長30多年,平均增速達到近兩位數。在此基礎上,不僅國有資本成倍大幅度增長,各種民間資本和居民儲蓄存款也大量增加。現在,私營企業上千萬戶,注冊資金30多萬億元;據國家統計局數據,2012年民間固定資產投資占全社會固定資產投資(37.5萬億元)的比例達到61.3%;1978年,我國居民儲蓄余額只有210.6億元,而到2013年8月,居民儲蓄余額已達43萬億元,其中定期存款額超過27萬億元。大量民間資本要求拓寬投資渠道,從而為發展混合所有制經濟創造了現實條件。

實際上,從20世紀90年代開始,我國實施允許國內民間資本和外資參與國有企業改組改革的政策,國有企業包括金融企業大量上市,大大促進了混合所有制經濟的發展。就以銀行業來說,民間資本占的比重就不低。銀監會年報顯示,截至2012年底,股份制商業銀行總股本中民間資本占比達到45%,而城市商業銀行總股本中民間資本占比則超過半數,農村中小金融機構股本中民間資本占比超過90%。到2012年,我國已有2494個境內上市公司,股票市值達23萬億元,占當年國內生產總值的43%,股票有效賬戶數14046萬戶。

中國上市公司相當大部分是由國有資本參股控股的,它們是典型的混合所有制經濟。根據國務院國資委材料,至2012年底,國有控股上市公司953家,占我國A股上市公司數量的38.5%;市值13.71萬億元,占A股上市公司總市值的51.4%。根據歷年《中國稅務年鑒》材料,從1999年到2011年,混合所有制經濟對全國稅收的貢獻率是逐年提高的,1999年占11.68%,2005年占36.57%,2011年占48.52%。這反映了混合所有制經濟迅速發展的實際情況。

今后,要允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。2013年9月6日,國務院常務會議提出,盡快在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域向民間資本推出一批符合產業導向、有利于轉型升級的項目,形成示范帶動效應,并在推進結構改革中發展混合所有制經濟。允許混合所有制經濟實行企業員工持股,形成資本所有者和勞動者利益共同體。鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業。

財新《中國改革》:發展混合所有制經濟究竟對推動中國經濟整體改革和發展有何裨益?

張卓元:發展混合所有制經濟,首先有利于國有資本放大功能,保值增值,提高競爭力。國有資本對自己應承擔的公共建設項目,積極引進社會資本一同建設,可以直接放大國有資本功能,還可由于投資主體多元化而改善公司治理,提高效率和競爭力。比如北京市國有首創集團和香港地鐵公司共同投資建成北京市地鐵4號線,總投資150多億元,引資46億元,就是一個搶眼的例子。

北京市發改委2013年7月底還發布了關于引進社會資本推動市政基礎設施領域建設方案,以軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮域供熱等6個領域為試點,擬推出126個項目,總投資3380億元,引進社會資本1300億元,其中有不少也是實行共同投資的。這也是在市政基礎設施建設領域推進市場化改革的重要事例。

統計數字還表明,2010、2011、2012年,全國規模以上工業企業資產利潤率,國有及國有控股企業分別為4.9%、5.4%、4.6%,股份制企業分別為6.6%、8.4%、7.6%,說明混合所有制經濟效益較高。今后,要適當減持國有股份占比很高的股份公司的國有股,讓更多的非國有資本參股,尤其要盡可能吸收新的戰略投資者;劃轉部分國有資本充實社會保障基金,以便更好地應對人口老齡化趨勢可能導致的養老基金缺口。社會保障基金也是具有越來越大實力的國有資本主體,是發展混合所有制經濟的重要力量。

與此同時,發展混合所有制經濟,也有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。混合所有制經濟有利于國有資本和其他民間資本在企業(公司)內部實現同等使用生產要素和公平受益,所以對民間資本也是有利的。

可以預見,隨著經濟發展和改革深化,產權多元、自主經營、治理規范的混合所有制經濟,將會有長足的發展,成為社會主義市場經濟的重要微觀主體。

國資監管機構要從管國企為主向管資本為主轉變

財新《中國改革》:《決定》在國有資本管理體制改革方面也有新提法,要求“完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管”,這意味著國資監管的內容和方式都應有所變化。請予闡釋。

張卓元:積極發展混合所有制經濟,就要完善國有資產監管體制,國有資產監管機構要從管國有企業為主向管國有資本為主轉變。

2003年以來,按照黨的十六大精神,我國推進國有資產管理體制改革,中央政府和省地兩級地方政府均成立了國資委,基本上結束了“五龍治水”、內部人控制的局面,國有工商企業發展和改革均取得重大進展。今后,深化國有資產管理體制改革,最重要的是要進一步真正解決好國資監管機構“只當老板不當婆婆”以及明確國有資產職能定位問題。針對這種情況,《決定》對今后國有資產管理體制改革作出以下部署:改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標,更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

今后,需要很好界定國有資本的職能。總的說,國有資本可以分為公益性和收益性兩大類。公益性資本主要投資于提供公共服務和保障領域,包括基礎設施、基礎產業中普遍服務部分;收益性資本主要投資于重要競爭性產業和技術創新等領域,包括投資于引領科技進步、具有國際競爭力、進入世界500強的大型企業和跨國公司。與上述國有資本職能相適應,組建若干國有資本運營公司,分別制定不同類公司對各個企業的出資和投資方式,確定它們的經營目標和考核體系。

例如,對公益性資本運營公司,就不能以資本增值作為主要考核指標,而應著重在成本控制、服務質量等方面提出要求。這些,都需要在不斷總結實踐經驗基礎上逐步完善。

完善國有資本經營預算制度,是完善國資監管體制的重要方面。《決定》要求,“提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提高到百分之三十,更多用于保障和改善民生”。我國從1994年起,國企利潤留給企業,當時國企處境比較困難,1997年全國國企利潤才幾百億元,半數國有企業虧損。所以,當時規定國有企業利潤不上繳是可以理解的。

此后,國有企業利潤大幅度增加,2006年突破1萬億元,2007年達1.62萬億元,其中中央企業利潤近萬億元。在這種情況下,繼續維持企業利潤留給企業顯然已不合適。

2007年12月,財政部和國務院國資委發文規定,中央企業分三類分別向財政部上繳10%、5%利潤和三年暫不上繳利潤。地方國有企業由地方國資委決定利潤上繳制度。經過三年試運行,2011年初國務院常務會議決定,從2011年起將5個中央部門(單位)和2個企業集團所屬共1631戶企業納入中央國有資本經營預算實施范圍,同時適當提高資本收益收取比例。其中,資源類企業由10%提高到15%,一般競爭類企業由5%提高到10%,軍工科研類企業收取5%。這幾年,不少人認為國企利潤上繳比例偏低,希望能達到國際上國有企業平均分紅比例30%的水平。

還有,國有企業上繳利潤應調入公共財政預算,主要用于保障和改善民生,而不要留在國有企業中調劑使用。

我體會,這次三中全會有關決定正是根據上述情況作出的。

財稅、土地與戶籍

財新《中國改革》:政府改革和轉換職能的關鍵環節在于財稅體制改革。在財稅體制改革方面,《決定》中一個引人關注的提法是,“建立事權和支出責任相適應的制度”,“適度加強中央事權和支出責任”。這與之前人們預期賦予地方與其事權相對應的財權有所不同。你對財稅改革有何建議?

張卓元:清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式。

至于稅制改革的方向,應該是增加地方稅、擴大消費稅、增加直接稅比重。房產稅立法尚需繼續研究。

財新《中國改革》:你對土地制度改革有何建議?

張卓元:土地流轉的問題比較復雜。比如,農民宅基地能否流轉?若能抵押,就意味著可以拍賣,就是商品,就會成為市場要素。土地流轉還是需要穩妥,若步子太大,一時做不到。至于征地,要劃定合理范圍,規范程序,給予公正補償。

財新《中國改革》:你對與土地制度改革相對應的戶籍改革有何看法?

張卓元:在目前情況下,考慮到區域承載能力,像北京、上海這樣的特大城市還是需要控制人口。如果區域經濟搞得好,京津冀連成一體,這個問題可以逐步解決。

探索負面清單管理模式

財新《中國改革》:新一屆政府履職以來,審批改革力度頗大。《決定》中亦要求“放寬投資準入”,中國上海自由貿易試驗區要“為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”。你對這項改革有何具體建議?

張卓元:《決定》提出,實行統一的市場準入制度,在制定負面清單基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。

這是一項重大改革。過去是告訴市場什么可以進,項目逐個審批,大大限制了包括民間資本在內的各類市場主體的投資渠道與活力;現在除名單以外的領域都可以進,就為不同資本同等進入創造了條件,有利于建設統一開放、競爭有序的現代市場體系。

在負面清單制定上,政府并不完全是摸著石頭過河,上海自貿區的清單可資參考,國外的一些清單模式也可以拿來借鑒,但最終還是要根據國內的具體情況進行調整。我想在制定標準上相關部門已經有共識,一些涉及國家安全、網絡型自然壟斷的會進入負面清單,但市場競爭的部分還是會交給市場。當然,對中國而言,負面清單管理模式畢竟是一種新事物,在實踐中還需做進一步的探索。

負面清單的制定可能會花一點時間,但落實肯定是沒問題的。

中財辦或將成為改革小組辦事機構

財新《中國改革》:古人云:“徒法不足以自行。”制定出好的改革方案,只相當于萬里長征走出了第一步,改革能否最終成功,取決于這個方案能否得到不折不扣的落實。那么,如何使這個改革方案“落地生根”并“開花結果”呢?

張卓元:十八屆三中全會的一大亮點是,決定成立全面深化改革領導小組。這個小組的主要職責就是,負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。中央設立此小組系出于以下考慮:即便改革有頂層設計,但如果沒有高層強力推動,恐政策依舊很難落實,畢竟很多改革涉及到龐大的既得利益群體,這其中就包括政府自身。

1993年十四屆三中全會決定實行分稅制,時任中央政治局常委、國務院副總理朱

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