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國外社保基金運營安全的保障機制

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

社會保障基金的運營包括基金籌集、保險支付和投資運營的全部過程,為了實現基金的保值增值而將基金而進行的各類投資是社保基金運營的基本環節之一。鑒于社會保障基金是為了幫助勞動者抵御風險的基金,是勞動者的“保命錢”,因此,安全性是社會保障基金投資運行的首要原則。社保基金運營的安全性,就是指社保基金在運營時首先必須保本,并在此前提下實現資金保值增值。因此,追求安全性是社會保障基金必須遵從的最基本要求。基于社保基金運營的安全性原則,發達市場經濟國家都通過建立和完善相應的制度體系,保障社保基金運營安全,包括:相應的監管機制(社保監管組織體系、資本市場監管體系、審計與監察體系等)、安全投資運營機制(如:投資運營機構的選擇、預警指標的確定、投資品種和比例限制、基金投資的績效評價等)。

首先,依法監管。建立完善的社保基金監管立法是確保社保基金安全運營的基本保障。發達市場經濟國家一般都制定比較完善的關于社保基金監管的法律文件,并根據經濟社會的發展適時進行修訂和完善,確保社保基金運行受到法律的嚴格規制,防止因社保基金管理和運營機構任意行事而使社保基金遭受不當損失。為此,各國對社保基金運營與監管的法律規定都非常詳盡、規范,從而保證在機構設置、基金征收與使用、基金運營與監管、社會監督等方面都處在嚴密的控制和監督之下。同時,通過對侵占、挪用養老金等違規行為進行處罰,形成有效的法律威懾,從制度上保證社會保障基金的安全性。例如:美國于1935年制定《社會保障法》、1974年制定《雇員退休收入保障法》,英國1986年制定《金融服務法》、1995年制定《養老保險法》,新加坡于1995年制定《中央公積金法》、2001年通過《養老金法案》。這些法律都具有較高的效力層級,這就使社保基金運營的安全保障有了充分的法律根據,最大限度地降低和防止行政首長、監管機構對基金運營的非制度化的任意干涉。

其次,獨立高效的監管。所謂的獨立監管,就是指監管機構依照法律規定獨立行使社保基金的監管權,不受其他機關、單位、社團和個人的干預,對所負責的社保基金的管理運營活動及責任保持獨立地位,監管機構與監管對象及其他機構之間的職權邊界明確,互不干涉、越位,又密切合作。目前,各國社會保險基金的行政管理雖然并不完全一致,但在一國之內的監管部門則趨于統一。大多數實行社會保險的國家都設有一個主管社會保險的部門,綜合管理社會保險工作,如日本的厚生省、瑞典的國家社會保障委員會等。當然,在社保基金的運營方面,為了適應多層次社會保障體系的特點,可能會涉及多個監管部門,既體現社會保障體制的社會化、規模化、一體化的發展要求,又兼顧個別保障項目的特殊性要求。在監管組織體系上,確保監管部門分工明確,各盡其責。例如:美國的社會保障基金管理體制具有多層次性,老年、遺屬、殘疾和醫療保險由聯邦政府直接管理,勞工賠償則由各州自行管理,失業保險由聯邦政府和州政府合辦,鐵路工人保險由聯邦鐵路工人保險局負責;聯邦政府雇員保險則由聯邦文官委員會管理。通常,社會保險基金行政管理部門主要負責社會保險基金的管理和監督。法國社會保障基金監管的突出特點是行政管理與基金運營相分離,各盡其職。其社會保障日常管理由政府組織承擔,政府對社會保障保持強有力的干預和控制,但是社會保障費的征收和管理由社會保障和家庭津貼征收聯盟負責,該聯盟是具有公共職能的私營機構。社會保障費繳到征收聯盟后,在國家社會保障管理局的嚴格控制下撥給各基金會使用。

第三,市場化運營與監管。上個世紀末,在經濟自由化的大背景之下,國家逐漸放松對經濟社會的管制。自20世紀90年代以來,在社保領域,歐美國家遵循自由化以及公共服務市場化的思路,逐步放松對社保基金的政府管制,實施以結構改革為重要特征的改革措施,通過構建多層次社會保險制度,鼓勵發展補充養老保險計劃,實施部分基金制模式,引入個人賬戶機制,部分項目實施社會保險的私有化改革,呈現出社會保險基金監管向市場化發展的趨勢。在投資監管方面,強調以市場化的機制實現基金保值增值,增加基金投資工具和方式,拓寬投資渠道,社保基金除可投放于風險較低的固定收益類投資外,還可以適當增加對風險較高、但收益也較高的投資品種,逐步改變了社保基金主要投資于國債、銀行存款的格局,社會保險基金參與金融市場投資的比重穩步提高。例如:在美國,負責社保基金監管的機構包括:勞工部、國內稅務局、社會保障局、養老金收益保險公司、社會保障信托基金委員會等,其運營投資采取完全自由的零售市場模式。在這種模式下,個人可以自由選擇資產管理機構,由資產管理機構管理個人賬戶。日本厚生省將其社保基金的投資運用主要分為三部分,其中大部分資產委托給民間的金融機構進行市場化運作。在瑞典,社會保障基金的運營投資高度市場化,國家或職工委托的機構先將職工個人賬戶資金集中,政府選擇一些資產管理機構,然后職工個人選擇其意愿的管理機構,再將資金委托給資產管理機構進行投資。此外,拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐也在加快,在借鑒發達市場經濟國家經驗的基礎上,逐漸建立起具有一定市場競爭性的社會保險制度,實施社保基金的市場化運作。例如:智利的養老基金由私人機構(如養老基金管理公司)進行管理,此類私人機構經政府有關部門批準注冊營業,其目標是專注于高效率地為受益人提供法定養老金的投資服務,各基金管理公司在養老保險市場實現充分競爭。

第四,社會監督。充分利用社會力量對社保基金的運行實施監督,這是目前社保基金監管的重要手段。“陽光是最好的防腐劑”,對社會保險基金有效監督的前提是社會保險基金管理的各種信息要充分公開披露,將社會公眾普遍關心關注的重要事項披露出來,實現社保基金的公開、公平、公正運作和管理,使繳費單位和個人能及時、準確、全面地了解社保基金運行的情況,并在此基礎上對社保基金的運營和管理實現更為有效的監督。例如:美國法律要求,政府定期公布財政報告與基金使用狀況的公告,任何公民都可以登錄相關的網站獲得社保基金的基本和重要的信息,這種公開的制度使得社會保障基金的使用被置于公眾監督的環境之下,高度公開透明。各國也注重社保基金監管專業機構的作用,通過會計、審計、精算和風險評級等中介機構對基金的運營予以專業化的評價,降低社會公眾和基金管理機構的信息不對稱現象,最大限度地降低基金遭受損失的威脅,同時促進基金管理機構內部管理機制的完善,促使基金管理和運營機構進一步提高專業水平和能力,提高監督效率。例如:德國對社保基金的監督管理非常嚴格,行業協會、工會及公眾代表可以參與社會保險基金的管理監督,其社保基金由雇員和雇主共同組成的社會保險民間管理機構具體負責管理和提供服務,充分體現了自主管理、獨立經營、民主參與的原則。

第五,審慎監管。為了保障社保基金的安全運營,各國都通過立法完善社保基金的投資準入制度,對基金的投資范圍、投資方式、投資比例和投資組合依法予以限制。審慎監管的主要內容一般包括:限制基金的投資品種和投資組合,規定基金可以投資的品種以及限制或禁止投資的品種,如美國《社會保障法案》明確規定,聯邦社保基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的“孳息型有價證券”,而不能用于購買股票、委托投資、房地產開發等方面的投資;規定對每種金融產品的投資限額;規定投資于單個企業或證券發行人所發行證券的最高比例或權益集中度;要求基金的投資管理人對基金的運營進行規范、詳盡的信息披露,包括披露資產凈值等。當然,在審慎監管的同時,基于基金運營市場化的大趨勢,對于社保基金的運營,開始更多地面向市場,投資的限制呈現逐步放寬的趨勢。

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