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社保基金入政府預算更具有控制和問責等功能

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

社保作為民生問題中最核心的部分,已成為社會關注的焦點。政府加強對“錢袋子”的收支總量、結構和活動的監管,無疑也是對社保行為的有效規范

在今年的兩會上,一個引人注意的消息是:全國社會保險基金預算首次提交全國人大審議。這意味著我國向完善“全口徑”預算管理再邁重要一步。

在已達成的共識中,中國“全口徑”政府預算體系,被認為應由政府公共預算、政府性基金預算、國有資本金預算和社會保險基金預算四個賬本組成。政府性基金預算以及國有資本金預算,分別于2009年與2010年首次向全國人大提交審議。同時,社會保險基金預算于2010年開始啟動試編,而在今年兩會上首次正式亮相。

“社會保險基金納入預算,可以讓社會更清楚地了解社會保險基金的整體狀況,也是加強全口徑預算管理的表現。同時,也有利于全面掌握政府在社會保險活動的經濟情況。”中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇對《財經國家周刊》記者說。

近年來,社保作為民生問題中最核心的部分,已成為社會關注的焦點。政府加強對其“錢袋子”的收支總量、結構和活動的監管,無疑也是對社保行為的有效規范。

同時,社會保險基金納入預算,也在一定程度上反作用于社保制度本身,為其發現問題并推動社保制度的改革起到積極作用。

全口徑預算

一直以來,對于預算改革的重點,都圍繞在解決三大問題上:預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規范性以及預算監督的嚴肅有效性。預算報告的編制無疑是與其實現第一個目標――預算管理的統一完整性息息相關。

“預算的功能高度依賴于預算的全面性,因此‘全口徑’是預算改革的基礎原則和最核心問題。”中央財經大學財經研究院院長、中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君對《財經國家周刊》記者說,“如果不能做到全面性,意味著預算就不能發揮其監管功能。所以它是預算正常運轉的前提條件。”

今年的社會保險基金首次編入政府預算,無疑是對政府預算完整性的極大補充。

根據接近人保部的內部人士的介紹,近幾年的社會保險基金預算試編并不順利,一度還要取消社保預算,現在不但沒有取消,反而編入政府預算,意義非常重大。

“過去幾年試編的社會保險基金預算,其編制和執行是由各級政府和財政部門審查和監督,屬于行政監督范圍。”財政部財政科學研究所基礎理論研究室主任楊良初對《財經國家周刊》記者說,“而列入政府預算,正式進入各級人大及常委會的法律監督范圍,更具規范性和法律性。”

由于社會保險基金是老百姓抵御生、老、病、傷、殘等風險的養命錢,其安全和風險等級是最高的,其本身又是通過政府組織和管理的基金。在納入政府預算管理后,嚴格的規范更能確保基金的安全性。

并且,在現代社會中,政府預算已經不僅僅是政府的一個簡單的收支匯總表,而更具有控制和問責等功能。

“把社會保險和預算掛鉤說明要準備問責。”王雍君說,“并且我們的預算制度還呈現出每年一次的動態問責頻率。從預算準備,到預算審查、預算執行、預算評估,各個環節都會進行問責。”

社保基金預算的不足

“社會保險基金預算的收支對應關系比其他預算更為直接,因為這里面牽涉到個人繳款,提出個體的權利,這在其他預算中沒有這么直截了當的對應關系。”王雍君說,“所以社會保險基金預算是政府支出中最難把握的一部分。”

正因為上述原因,社會保險基金預算目前無法像其他三本預算那樣嚴格按預算執行,其預算指標的固定性沒有其他預算指標那么確定。一部分原因在于社會保險基金預算的編制相對于其他預算有著其特殊性和難度。

目前中國的社會保險制度尚處于改革完善階段,制度的不確定性帶來預算指標和口徑的不確定性。而且由于社會保險制度的“碎片化”帶來的某些制度的歸并,也造成預算指標和口徑的多變,影響預算編制和執行。

“比如養老保險來說,第二年的參保范圍是不是擴大,參保額度是不是會變。歐美國家基本上所有人都參保,好統計。這跟我們的社會保障事業大的改革發展背景有一定的關系。”中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華對《財經國家周刊》記者說。

另外,社會保險基金預算的編制技術上也在地方政府中存在某些疑慮。在各地方政府的試編階段時,很多省份搞不清社會保險基金預算的范圍,除了將廣義上的五大保險和居民社會養老保險納進來,很多地方政府把財政部社保司管轄的所有領域,包括低保等民政領域都納進來了。

但隨著社會保險基金預算的編制上升到全國范圍,其編制框架越來越清晰,這一問題也開始得到解決。

另外,各地方政府對于“欠繳”、“欠支”行為缺乏嚴厲的追繳、追支制度和手段,導致預算目標難以兌現。

“原因一方面是因為社會保險基金收繳和支付制度缺乏嚴肅性和法律性,另一方面是因為組織收繳和支付的機構責任不到位。”楊良初說。

對于今年首次進行的全國社會保險基金預算的編制,是由財政部社保司進行的。但是其管理權限的部門配置,也一直存在爭議。

一直以來,社保基金的收支管理是人社部在管,財政部主要是管財務以及承擔兜底責任。所以在社會保險基金預算的編制上,人社保和財政部社保司都想得到編制權。

“預算誰來編制的問題背后,是一系列管理權力的配置問題。”汪德華說,“今年社會保險基金的結余有4萬億,這些錢不在國庫里,而是在財政專戶里,往哪個銀行存?誰都想要它的管理權。”

以法國為例,其社會保險基金預算是由其社會福利部進行編制。但是我國的社會保險的不同職能分散在不同部委。“什么時候把人社部、民政部、衛生部成為一個大部門,所有的事情都由它來管,那預算由它來編才合適。”汪德華說。

對社保的影響

社會保險基金列入政府預算對于社會保險制度本身而言,也起到積極作用。“使得社會保險基金收支更加透明化。現在預算編制和執行的結果都要公之于眾,要求社會保險基金管理機構要嚴格依法辦事,不能隨意變更收支。”楊良初說,“也使社會保險制度更加規范。”

“對于社會保險制度發展的意義來說,一方面可以反應現在的發展情況,兩會是所有焦點聚焦的時候,也可以從中發現問題,以此來推動社保的發展。”汪德華說。

實際上,汪德華已經從社會保險基金預算中,發現了一些問題。

比如在收入預算表中,企業職工基本養老保險基金收入中,“保險費收入”2013年的預算數為:.33億元;但是在支出預算表中,企業職工基本養老保險基金支出的“基本養老金支出”2013年的預算數為:.48億元。

“嚴格來說,資金缺口就是繳費的錢不能涵蓋發放的錢。這里看到的是,起碼支出已經大于收入。”汪德華說,“這并不意味著發放養老金困難,因為還有財政補貼。而且在執行的過程中,很可能收入會超過預算。但是這起碼給了我們一個驚醒,職工養老保險的繳費體系存在風險。”

因此社會保險基金預算也在為社會保險制度起到積極的反作用。其預算的完善,也需配合著社會保險制度的改革而進行。

以制度“碎片化”的問題為例,現行養老保險制度分為城鎮企業、城鎮居民、農村、行政和事業幾塊不同的制度,繳費基數、繳費辦法、支付待遇、支付方法都有很大差別,導致養老保險制度間的不公平。

“能否先解決城鎮養老保險制度和醫療保險制度的統一問題,再解決城鄉社會保險制度的統一問題,同時對進城的農民工設定過度辦法,最終實現城鄉社會保險制度的統一和規范化。”楊良初說,“只有制度統一和規范了,社會保險預算編制和執行才能更加規范。”

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