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化解產能過剩:政府還應該做些什么?

標簽 大氣污染 
2014-01-21 15:24:57
來源:你我貸

原標題:化解產能過剩:政府還應該做些什么?

國務院日前印發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》,明確了當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點,針對行業特點,分別提出了鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業分業施策意見,并確定了當前化解產能嚴重過剩矛盾的8項主要任務,還從加強和完善行業管理、強化土地環保監管、完善財稅金融政策等方面,提出了化解產能嚴重過剩矛盾的配套政策措施。

產能過剩誰之過

每噸鋼鐵利潤一度降到0.43元,買根冰棍都不夠。這看似天方夜譚,卻是鋼鐵行業的殘酷現實。中鋼協發布的今年上半年數據表明,鋼鐵企業掙扎在虧損的邊緣,很大程度是因為鋼鐵行業的產能嚴重過剩,而鋼鐵行業僅是我國產能過剩的“冰山一角”.

產能過剩是這些年中國經濟的痼疾,也一直是宏觀調控的重點,但卻總是無法根治,甚至愈演愈烈。數據顯示,2012年底,我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%,明顯低于國際通常水平。鋼鐵、電解鋁、船舶等行業利潤大幅下滑,企業普遍經營困難。值得關注的是,這些產能嚴重過剩行業仍有一批在建、擬建項目,產能過剩呈加劇之勢。

“當前我國出現產能嚴重過剩主要受發展階段、發展理念和體制機制等多種因素的影響。”《指導意見》指出,在加快推進工業化、城鎮化的發展階段,市場需求快速增長,一些企業對市場預期過于樂觀,盲目投資,加劇了產能擴張;部分行業發展方式粗放,創新能力不強,產業集中度低,沒有形成由優強企業主導的產業發展格局,導致行業無序競爭、重復建設嚴重;一些地方過于追求發展速度,過分倚重投資拉動,通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資,助推了重復投資和產能擴張;與此同時,資源要素市場化改革滯后,政策、規劃、標準、環保等引導和約束不強,投資體制和管理方式不完善,監督檢查和責任追究不到位等。

與此同時,社會輿論也更多地將責任歸咎于地方政府過于追求政績。對此,北京工業大學經濟與管理學院常務副院長宗剛認為,GDP在過去的較長一段時間曾經是考核政績的一項重要指標,地方政府為增加GDP而盲目擴大投資并不足為奇。在他看來,產能過剩的根本原因在于信息不對稱。這五個行業都屬于資本密集型企業,投資相對謹慎,即使這樣還會出現產能過剩的問題,一定是對于市場的供求信息不明,從而對市場的判斷失誤造成的。

事實上,這一問題也引起國家的高度重視,在《指導意見》中,明確要求建立全國統一的投資項目信息庫,充分發揮信息化在市場監管中的作用。結合取消和下放項目行政審批,以及加強事中、事后監管的要求,率先建立鋼鐵、電解鋁等產能嚴重過剩行業項目信息庫,涵蓋現有生產企業在建項目和已核準或備案項目的動態情況。同時,加強建設項目信息公開和服務,并與國土、環保、金融等信息系統互聯互通,形成協同監管機制。

相信不久的將來,基于項目的信息公開能為項目的審批提供決策依據,為審批行為提供更嚴格的規范。

政府應變管理者

為服務者對于產能過剩產生的深層次原因,不少專家認為是由于我國市場化改革不到位,市場協調機制難以發揮作用。對此,《指導意見》明確指出,要完善市場機制,理順資源、要素價格的市場形成機制,完善差別化價格政策,提高產業準入的能耗、物耗、水耗和生態環保標準,切實發揮市場配置資源的基礎性作用。以資源環境承載力上限,倒逼超標產能退出、節能減排達標和自然環境改善。工信部相關負責人也表示,新一輪化解產能嚴重過剩的政策措施,按照厘清政府和市場邊界,充分發揮市場配置資源基礎性作用的要求,強化環保、能耗兩個門檻,嚴把土地、金融兩道閘門,有利于協同推進。

在這一過程中,政府應發揮怎樣的作用?對此,宗剛認為,從世界經驗來看,沒有哪個國家的產業發展能離開政府的管理,多年來,我國政府在引領經濟發展過程中發揮了重要作用,也取得了巨大的成功。然而,隨著社會經濟發展,政府放松對經濟產業的管制是大勢所趨,但放松不等于放任,完全不管肯定也不行。他表示,中央政府應逐漸退出對產業的管理功能,增強服務功能。比如面對龐大而復雜的市場,企業受認識水平的限制,無法知曉整個市場的供求情況,這就需要中央政府充分搜集市場信息,通過建立產能信息數據平臺,為企業生產投資提供參考。

除此之外,考慮到產業關聯影響,這個平臺應包括所有上下游產業的動態信息,否則上游產能抑制住了,下游產能又不足了。因此,如果政府能建立各行各業的經濟信息庫,在統一的平臺下,利用統一的數據,統一的方法,得出統一的結論,企業根據這些信息調整自身的生產規模,在保證信息透明度和公眾知情權的前提下,將產能問題交給市場,產能過剩問題自然迎刃而解。“在化解產能過剩問題上,市場和政府應該不是一對矛盾。”宗剛說。

政策可持續是保持長效的關鍵

根據《指導意見》,將通過5年努力,使化解產能嚴重過剩矛盾的工作取得重要進展:一是產能規模基本合理。鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能總量與環境承載力、市場需求、資源保障相適應,空間布局與區域經濟發展相協調,產能利用率達到合理水平。二是發展質量明顯改善。兼并重組取得實質性進展,產能結構得到優化;清潔生產和污染治理水平顯著提高,資源綜合利用水平明顯提升;經濟效益實現好轉,盈利水平回歸合理,行業平均負債率保持在風險可控范圍內,核心競爭力明顯增強。三是長效機制初步建立。公平競爭的市場環境得到完善,企業市場主體作用充分發揮。過剩行業產能預警體系和監督機制基本建立,資源要素價格、財稅體制、責任追究制度等重點領域改革取得重要進展。

對此,宗剛表示,《指導意見》提出了一系列行之有效的措施,對化解產能過剩將具有積極作用。但這一輪化解之后,是否能持續下去,是否會造成新的“并發癥”就需要靠政府的努力。

在他看來,效果的持續性取決于政策的持續性,縱觀這些年的產業政策,經常是過剩了就抑制,不足了就擴張,政策本身不可持續,導致一些問題反反復復,呈周期性出現。每次出現問題也只是頭痛醫頭腳痛醫腳,通常是醫好了這個問題,新的問題又出現了。他認為要建立化解產能過剩問題的長效機制,一方面要保證政策的可持續性,另一方面要做好產能計算、產能分析,在此基礎上,制定代表國家意志的切實可行的中長期產能規劃,為地方政府和企業的投資提供指導。

“相信在政府提供的更為全面完整的分行業的信息指導下,遵循市場規律,依靠企業的理性判斷和決策,產能過剩這一問題能夠得到根本解決。”宗剛說。

霧霾籠罩下堅定的轉型步伐

在石家莊最高的大樓樓頂住上三天,煙霧繚繞中,當你發現,視線所及之處始終超不過大樓四周五百米,就會越發深刻感受到,削減過剩產能以及加快產業轉型升級,對于河北乃至整個北方地區的重要意義。

國務院上周出臺的關于化解產能過剩政策的指導意見,提出將有效地推進和化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾。數據顯示,去年底前述五行業利用率分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%.一般,利用率低于75%視為產能過剩。

“以國務院名義發布化解產能過剩總體方案,意味問題重要性提升。”有分析認為,這是新一屆政府統籌穩增長、調結構、促轉型,打造中國經濟升級版的一個重大舉措,也將是當前和今后一個時期轉變經濟發展方式、推進產業結構調整的工作重點。

鋼鐵業成為削減產能首要對象,意見提出未來五年全國擬壓縮8000萬噸鋼鐵總產量。河北被視為完成這一任務的關鍵,作為鋼鐵生產第一大省,河北此前表示,將在未來5年強制削減6000萬噸產能。一段時間以來,產業鏈條長、規模龐大的河北鋼鐵業,被視為華北地區大氣污染“元兇”.華北十個嚴重污染城市,河北就占到七個。

實際上,產能過剩經常成為困擾中國經濟的難題。發改委、工信部等部委多次出臺政策,要求通過關停并轉、上大壓小等措施淘汰落后產能,但效果不佳。產能過剩越來越嚴重影響到經濟運行,已成為我國經濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。

然而,化解產能過剩困難重重。以鋼鐵行業為例,過往幾年,遏制鋼鐵產能過快膨脹,主管部門可說使出渾身解數,包括祭出眾多行政審批手段,一套又一套“組合拳”,但卻收效甚微,甚至完全沒有效果,鋼鐵產能、尤其是落后產能越控越多。

必須指出,缺乏疏導是過剩產能遏制失效的癥結所在。比如,在一些地區,鋼鐵工業已是當地經濟主要支柱,成為主要稅收來源和就業渠道。如果對于過剩鋼鐵產能一味圍剿,強調關停,而缺乏替代方案,勢必導致地方經濟支柱崩潰,由此引發大量財政與社會問題。

有業內人士建言,化解過剩產能要在維護全局利益同時,關注與促進地方利益發展,關鍵在于對過剩產能進行產業置換,在削減過剩產能同時,又避免發生大量企業倒閉、職工下崗、財政稅收大幅減少,并能保障以往貸款順利償還。唯有如此,化解工作方能順利推進。

令人欣喜的是,在產業置換方面,一些地方已經邁出步伐。連日來,距離石家莊約20公里的革命老區河北平山,該縣與來自美國、日本以及國內近十家汽車后市場行業企業先后簽約,意圖利用當地靠近北京和石家莊的區位優勢以及環境優勢,打造涵蓋汽車裝飾、養護、培訓、租賃、汽車保險(放心保)及融資、物流商貿等20多項業務的汽車后市場產業園項目。

依托1.2億輛汽車保有量以及每年超千萬輛增量,中國汽車后市場行業被眾多投資人士視為黃金產業。有研究預測,在未來十至十五年時間中,中國汽車后市場每年將保持兩位數以上的高速增長,2015年產值有望增至7000億元,成為全球第一大汽車后市場。

與前述計劃同步推進的是,“2015年,西柏坡電廠所有機組全部安裝脫硫脫硝設施,確保脫硫脫硝率分別達到90%和70%以上。”平山縣委書記李旭陽在接受記者采訪時表示,鋼鐵、鑄造行業方面,今年年底前,將完成所有燒結機煙氣脫硫治理或關停淘汰;今冬明春,水泥建材企業和鈣鎂企業先行停產……

應該提醒的是,一些地方在進行產業置換時,應立足當地實際情況,綜合考量資源環境人力等各種因素,切忌產業規劃缺乏實際和前瞻性,在實際操作中則應避免大干快上、好大喜功。“在進行產業置換中,尤其要注意新產業的市場反應,根據市場來決定產業發展的方向和速度。”一位在汽車行業摸爬滾打多年的企業家說。

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