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丁寧寧:投資管理體制如何進一步改革?

2014-01-21 15:24:54
來源:你我貸

在各界高度關注改革總體方案之際,進一步市場化之中“最難啃的骨頭”之一,已經9年未整體修訂的《政府核準的投資項目目錄》(以下稱《投資目錄》)再次顯現出轉變的難度。

雖然國家發改委上報了草稿,但這項旨在削減投資市場中政府審批權的“改革清單”,卻未能在6月如期發布。這是國務院辦公廳3月末公布今年29項職能轉變任務時間表后,逾期最久的項目。

今年國務院取消和調整審批事項時,多次涉及這一目錄的款項,但仍有60多個大類的投資項目,要服從于這份2004年制定的文件,政府性資金和民間資金的投資都需要執行其規定的核準流程。

這是一項已經多次擬修訂的文件。時至9月25日的國務院常務會議,主要公開了四項修訂原則,和部分有關的取消和下放審批(核準)事項。但在會議中總理李克強要求,要及時公開這些調整后存留的審批事項。至本報截稿時,新的《投資目錄》和相關辦法仍未公布。

“縮小項目審批范圍只是投資體制改革的第一步,還需對投資管理體制進行大改。”國務院發展研究中心研究員丁寧寧對本報分析,因為現行投資體制不僅限制了投資主體的自主權和積極性,而且實際上不起作用。

丁寧寧的建議還包括,規范國有資本和政府的投資行為,明確政府投資主體的權利、義務和責任;而對于不涉及政府投資為主的民間、社會投資,包括所有上市公司的投資,應盡量由市場主體自己去拍板,政府僅在環境、土地、水資源等方面發揮協調、監督作用。

目前還是開端

《21世紀》:這次公布的修訂原則,主要是縮小政府核準審批范圍,但也明確國務院投資主管部門要核準跨地區、跨行業、跨領域和涉及綜合平衡、重大布局的項目。你如何看待這種安排?

丁寧寧:所謂項目核準,本質上還是審批。修訂核準投資項目目錄的四項原則,就是要縮小政府對投資項目的審批范圍。投資體制改革和其他領域的改革一樣,也要按照總理所說的,凡是市場能夠發揮作用的領域,政府就不要去過多干涉。縮小政府審批范圍,可以看作是投資體制改革一個開端。因為只有把中央部門審批的范圍大大縮小,才能充分發揮投資主體自主決策、自擔風險的作用;同時,中央投資主管部門才有可能對跨地區、跨行業、跨領域,涉及宏觀經濟綜合平衡和公共安全的重大項目,廣泛聽取不同意見,通過科學的可行性論證,實施真正的管控。

《21世紀》:四項修訂原則不僅涉及縮小范圍,還包括加強就近監管,調整前置審批,做到權責一致等提法,似乎目前的投資管理體制將面臨很大幅度的改革?

丁寧寧:是的,因為現行投資體制不僅限制了投資主體的自主權和積極性,而且實際上不起作用。以一些產能過剩的行業為例,就可以清楚地看到這一點。

2008年美國金融危機后全球經濟低迷,國際市場需求下降,導致我國不少行業產能過剩。對產能過剩,當然需要仔細識別:哪些是真的產能過剩,哪些是假的產能過剩?我認為,真正的產能過剩是由住房產業的畸形發展帶來的鋼鐵、水泥行業產能過剩。以鋼鐵為例,2012年我國粗鋼產量占全球產量將近一半,其中絕大部分都是粗鋼,但我們搞“鐵公基”需要的高端鋼材,依然要靠進口。同時,鋼鐵行業的產能利用率只有72%,不少鋼鐵企業處于虧損狀態。近年來,北京的霧霾天氣一直得不到改善,一個重要原因是北京周邊的鋼鐵企業過多,平均規模過小。其中,僅河北一個省的鋼產量就超過歐盟27國鋼產量的總和(2012年)。這么多的鋼鐵企業都是誰批準建設的呢?不是國家發改委,就是省、市(縣)發改委,不信你去調查。沒有各級政府的支持,這些鋼鐵廠根本不可能上馬。但是,產能過剩,污染環境,卻沒有任何一個單位、一個人出來承擔責任。由此可見,對部分投資項目的審批權限、審批方式的調整,是遠遠不夠的,需要對現行投資管理體制進行大的改革。

《21世紀》:國務院常務會議認為,“2004年出臺的政府核準的投資項目目錄已不完全適應現實需要,必須抓緊修訂”,換句話說,有人對改革投資管理體制的緊迫性認識不夠?

丁寧寧:是的。近年來,媒體上不是整天都是擴大內需嗎?讓人以為出口下降造成的產能過剩可以通過擴大內需來消化。但是在目前發展階段,我們這種“世界工廠”式的生產能力,是不可能通過擴大內需來完全消化的。況且,由于居民收入差距過大,在消費領域繼續擴大需求的前景有限。即便縮小了居民收入差距,大家都有購買意愿,13億人也不可能把為70億人生產的產品都消費了。實際上,2005年以來,居民消費的增長速度已經連續多年超過GDP的增長速度。特別是在國際金融危機爆發后,政府出臺了一系列的消費補貼政策,鼓勵家電、汽車消費。但是近年來,由于環境約束,“北上廣”都開始對汽車限購、限行。城里有錢的人買不了,農村里想買的人沒有錢。因此,繼續擴大內需的余地已經不大了。

因此,中國經濟增長還是要靠三駕馬車,即投資、消費、出口來拉動,少了哪個也不成。當然,我們強調投資拉動經濟,不是又去搞房地產泡沫,而是要去搞產品升級換代、產業結構調整和基礎設施建設。要將投資引導到正確的方向,就必須對目前的投資管理體制進行徹底的改革。

《21世紀》:在《投資目錄》修訂還市場以自主度后,也有人關注《政府投資條例(征求意見稿)》的進展。該征求意見稿三年前就由國務院法制辦征求意見,但一直沒有通過。你認為原因何在?

丁寧寧:原因很簡單,這個征求意見稿的指導思想還是舊的。它沒有涉及政府在投資領域的總體方針和政策,沒有逃脫部門審批的老思路,只是“提高下限,減少領域”――多少規模以下的項目我不管了,哪些行業我不管了――不是不想管,是管不過來了。此外,征求意見稿的核心內容還是將目前發改委對“怎么報,怎么批”的規定,通過行政法規的形式固定下來;因此,要根據當前的精神繼續進行修訂。

如何進一步全面改革?

《21世紀》:過去《投資目錄》同時約束了政府性資金和市場資金投資項目,如果要將兩類投資分類管理有放有收,可以有什么方式?

丁寧寧:首先,涉及到政府投資為主的項目必須嚴格審查,要求投資主體提供詳細的可行性研究報告,在批準前一定要通過專家評審會的方式,把相關行業中德高望重的專家都請來,正反兩方面的意見都要聽。提到投資主體,不能是現在的什么“地方融資平臺”、或者是過去的什么“在建項目指揮部”,這就涉及到國家預算體制的改革。上個世紀90年代初就有人提出過,政府財政預算應該包括3個組成部分:行政預算、公共預算(包括社會保障)和資本預算。為此,應當盡快出臺《國有資本法》、《國家投資法》等法律,規范國有資本和政府的投資行為,明確政府投資主體的權利、義務和責任。

其次,對于不涉及政府投資為主的民間、社會投資,包括所有上市公司的投資,應盡量由市場主體自己去拍板,政府僅在環境、土地、水資源等方面發揮協調、監督作用。從國際經驗看,行業協會是引導、協調民間、社會投資的重要機構。但遺憾的是,我國的行業協會目前還難以承擔這種責任。

《21世紀》:今年3月的任務分工中也要求,要逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤,強化行業自律,使行業協會商會真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。還要求9月底前提出脫鉤方案,確定一批行業協會商會進行試點,同時試點一業多會。從促進行業投資健康發展的角度看,你認為行業協會應當怎么改?

丁寧寧:我國的行業協會沒有西方那樣漸進成長的歷史,而是上個世紀90年代撤銷部委時匆忙組建起來的,由當時剛退下來的部長、副部長擔任會長,靠他們的人脈關系和影響力把企業攏到一塊兒。后來的繼任者的協調能力就越來越弱了。其結果,不是被大企業挾持,成為少數大企業的代言人,就是被大企業冷落,成為一些中小企業的維持會。在這種情況下,不用說是產業協調,就是把行業標準制訂,技術資格認證等工作交給它們,恐怕也難以做好。

首先,政府應當制訂相應的法律、法規,規范行業協會的組織、行為,例如指導行業協會的章程制訂,規范會員的權利、義務等。采取措施鼓勵所有境內企業都加入行業協會,例如政府可以優先采購會員企業的產品,優先組織會員參與政府對外經濟活動等。

其次,政府應該通過課題委托、市場調研委托等方式資助行業協會,使其真正成為政府與企業對話的平臺和政策指導窗口。除此之外,政府還可以委托它們撰寫行業年報,搞清各個行業的市場前景、產業集中度等,以夯實政府決策的基礎。

《21世紀》:對投資體制改革不僅要改革審批制,是否也要改革配套的金融體制?

丁寧寧:投資體制改革的第三個方面是金融體制改革,包括銀行體制改革、證券市場改革和外匯體制改革三個部分。

銀行體制改革的目標應當是西方工業化過程中的模式,而非西方后工業化時期的模式。簡而言之就是銀行要從為實體經濟服務中賺取利潤,而非從“金融游戲”中賺取利潤。總理不是要求銀行利率市場化嗎?利率市場化的前提是客戶分級制度,沒有對客戶的臺賬監督,哪來的客戶分級?現在境內的銀行只會抵押貸款,實際上都是瞎子開當鋪,必然淪為房地產泡沫的幫兇。

證券市場改革的目標應當是為廣大中小投資者服務,而非只是為企業融資和投機者服務。只為投機者服務的證券市場只會越來越萎縮。企業融資不承擔創造紅利的責任,就不會鼓勵企業創新,反而導致上市公司偏離主業,將主要精力放在證券炒作上。交易所應當收緊上市公司的再融資條件,讓那些靠“圈錢”來維持生存的垃圾企業退市。

外匯體制改革可以將方便境內企業對外投資作為目標,但要警惕國際游資對國內金融市場的沖擊。人民幣國際化是一個漸進過程,首先要鞏固周邊市場,不要頭腦發熱。在國際金融市場上,我們的經驗、實力還遠達不到全面開放的水平。

(21世紀經濟報道)

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