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價格調節基金征收隨意:中石油講價省了6000萬

2014-03-10 10:50:54
來源:你我貸

2013年12月的最后一周,是湖南省湘陰縣物價局給中國海洋石油總公司(簡稱“中海油”)當地一個加油站的最后時限,他們要求該加油站必須繳納一筆3萬元的價格調節基金

中海油湖南銷售公司的負責人李恒(化名),正在積極尋找門路,希望幫公司免掉這筆突然“飛”來的費用。李恒之所以不想繳納,是因為他打聽到,同行中石油公司本該在2013年年度上繳8000多萬元的價格調節基金,但是通過跟省物價局講價,最終僅以2000多萬元“成交”。

如此隨意的征收讓李恒產生了懷疑,也使他希望找到一條途徑可以干脆不繳。他心里盤算的是,雖然2013年只有3萬元,但是2014年湖南分公司獲得石油批發權后,成品油銷售量將大幅增加,到那時需要上繳的價格調節基金將近千萬。

李恒遭遇的價格調節基金,是眾多政府性基金中的一支,至今已經存在了25年。

政府性基金可視為有一定征收時限、專款專用的稅收。在中國,政府性基金大規模產生于上世紀90年代。在不到十年的時間里,從中央到地方,各政府部門共有大大小小政府性基金上千項,社會和企業應接不暇。

從2000年開始,財政部依據國務院發布的《關于加強預算外資金管理的決定》(國發[1996]29號),陸續清理整頓各類政府性基金近千項。自2004年開始,財政部還每年發布《全國政府性基金目錄》(以下簡稱《目錄》),將所有保留的政府性基金列入其中。

盡管如此,大多數政府性基金的運行仍難言有序。征收隨意性大、標準不一、利益博弈復雜、一直處于監管和規范的“真空”地帶等等,都是政府性基金的共同特征。而價格調節基金,正是政府性基金亂象的典型樣本。

基金之亂

李恒并不是第一次接觸到價格調節基金。在調到中海油湖南分公司之前,他曾在廣東分公司工作,廣東省也要求企業繳納價格調節基金。

“當時我們和中石油、中石化三家企業都頂著沒有交,后來廣東省物價局就沒有收。”李恒說,這也使他對在湖南拒絕繳納懷有一絲希望。

李恒希望利用的“征收彈性”,正是價格調節基金的亂象之一。

一位熟知內情的人士對《財經國家周刊》記者透露,目前僅有一部分省區市在征收價格調節基金,而最終能否真正征繳上來,也要看當地物價部門相對于被征收企業來說是否強勢。

顯然,李恒的盤算能否成功,主要取決于湘陰縣物價局的態度。

據發改委統計,截至2012年底,除天津、西藏外,全國29個省(區、市)均設立了價格調節基金,但操作上各有不同。

一是設立層級不盡相同,有的是僅在省一級設立,有的是在省、市、縣均設立。

二是資金來源差異較大,北京、上海、江蘇、浙江等省市通過財政預算安排,并不向社會征收,而其他省份直接向社會和企業征收。

三是征收標準不同,廣東、內蒙古等省區主要由部分壟斷性行業經營者繳納,福建、山西等省則是面向所有經營者征收。

征收的隨意性導致價格調節基金為企業帶去了莫須有的負擔。

例如,福建省對餐飲行業一直按營業額的1%征收價格調節基金,而2013年中國的餐飲行業陷入低谷,為此中國烹飪協會在2013年分5次向國家有關部門及福建省物價局致函,請求減免征收福建餐飲行業的價格調節基金。

隨后福建省人民政府下發通知,決定從2013年11月1日起至2014年12月31日,對福建省餐飲業的價格調節基金減半征收。中國烹飪協會的一家會員企業表示,這使企業一年可以節省上百萬元的費用。

除了彈性征收,數目不清是價格調節基金的亂象之二。

價格調節基金是一項用來平抑物價的應急調整基金。發改委價格部門對其有一定的監管職能,而財政部則從資金監管角度行使職能。

發改委在給《財經國家周刊》記者的回復中表示,各地價格調節基金的征收情況每個季度都會上報給發改委。2012年全年,全國價格調節基金的籌集規模約為280億元。價格調節基金征收的資金均進入地方國庫,納入預算統一管理。

但與發改委的說法相反,財政部相關負責人對《財經國家周刊》記者表示,價格調節基金并沒有納入預算科目,在地方國庫中根本看不到這筆錢。

財政部這位負責人還表示,據其了解的情況,僅幾個煤炭資源大省每年征收的價格調節基金加起來就可能超過200億元,因此全國征收的價格調節基金可能遠遠超過280億元。

依法打架

一位熟悉價格調節基金歷史的人士對記者表示,發改委和財政部因為這個基金已經“打”了十多年,每年財政部出臺《目錄》時,都會“打”一次,但卻一直無法共同協調解決問題。價格調節基金也就一直這樣“亂”著。

發改委與財政部的爭執,在于對1998年《價格法》的不同理解。《價格法》27條中提及了價格調節基金,即“政府可以建立重要商品儲備制度,設立價格調節基金,調控價格,穩定市場”。

財政部認為,雖然《價格法》僅規定政府可以“設立”價格調節基金,但并沒有明確地方政府是否可以“征收”。同時財政已經安排了相應的糧食、豬肉等重要商品儲備制度,不需要再另設一筆資金。另外,根據1996年國務院出臺的《關于加強預算外資金管理的決定》,要求對政府收費和基金進行清理整頓,并規定設立政府型基金都要報財政部審批,重要的要報國務院審批。但事實上,各地價格調節基金均沒有經財政部審批,屬于違法違規設立。

發改委則認為,法律規定設立價格調節基金,主要為了平抑臨時的物價上漲,與糧食和豬肉等儲備并不一致,這個基金本應由財政部從財政預算中拿出這筆錢,但中央財政沒有安排,則自然向社會征收。同時,有法律依據應是政府性基金最大的依據,沒有必要再報財政部審批。

2000年至2004年,財政部在全國范圍內展開了大規模的清理政府非稅收入的工作,期間價格調節基金在全國范圍內已經開始大幅萎縮。

隨后發改委開始積極與財政部聯系,希望通過共同調研解決問題,將價格調節基金納入《目錄》中。然而這種努力最終沒有得到財政部的響應,隨后兩部委的爭議不斷,并出臺了針鋒相對的文件。

2009年3月23日,財政部在《關于中國煙草總公司甘肅省分公司所屬企業繳納地方價格調節基金問題的通知》(財綜〔2009〕20號)中明確表示,“當地征收的價格調節基金屬于地方人民政府越權設立政府性基金,該公司在甘肅省的所屬相關企業可以不執行當地政府有關繳納價格調節基金的規定。”

同年5月22日,發改委在《國家發展改革委辦公廳關于地方政府是否有權設立和征收價格調節基金問題的復函》(發改辦價格〔2009〕1124號)中對廣東省物價局的請示明確回復為:“我委認為,省級人民政府設立價格調節基金符合法律規定,無需再報有關部門批準。”

交鋒的結果是,發改委把給廣東省物價局的這則回復函同時抄報給了全國,導致已經萎縮的價格調節基金重新在各地煥發生機。

對此,財政部相關負責人表示,作為一個部級單位,很難直接強制各地方政府停止征收價格調節基金,亂象就此延續至今。

利益化身

價格調節基金最早誕生于1987年的廣東省,當時廣東在由計劃經濟向市場經濟的轉軌中走在全國前沿,社會商品零售總額中僅有20%由政府定價,價格調節基金被看作適應市場經濟體制的價格調控措施。

隨后的1993至1996年,中國經歷了嚴重的通貨膨脹,1994年物價上漲率一度曾達到27.4%。

1993年和1994年,《國務院關于積極穩妥地推進物價改革抑制物價總水平過快上漲的通知》和《國務院關于加強對居民基本生活必需品和服務價格監審的通知》陸續發布,此后,很多省份建立了副食品價格調節基金制度。發改委又陸續于1997年、2005年和2012年發文,強調完善價格調節基金的制度和管理。

發改委價格司相關負責人在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示,目前全國價格調節基金的使用主要有三個方面,三分之一用來給低保群體發放物價臨時補貼,三分之一用于蔬菜生產的龍頭企業,另外三分之一用于應急市場調控。

發改委每個月都會對全國各省市進行CPI漲幅的排名,如果連續一段時間排名第一,就會被“約談”。而地方政府應對CPI大幅上漲的手段也只有價格調節基金,即拿出一些錢來給低保群體發放臨時補貼,同時補貼一些蔬菜生產企業等。

國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長王微長期研究中國的價格問題。她認為CPI的漲跌是一個宏觀經濟現象,對它的影響僅能依靠宏觀經濟調控,個別的補貼或人為的降價并不能改變整個物價的走勢

王微表示,從目前的現狀來看,價格調節基金到底能對平抑物價起到多大作用無法評估,而其更像是物價管理部門的一種工作手段。

國家行政學院經濟部教授馮俏彬認為,價格調節基金反映的正是政府性基金最大的特點,即財力部門化。由于政府性基金專款專用的特點,使其成為部門行使權力的手段,同時往往具有很大的自由裁量權。

由于價格調節基金沒有列入《目錄》,該項基金并沒有劃撥給國家發改委專項使用,屬于地方物價部門的專項資金,但國家發改委對其使用有一定的指導能力。因此,從地方政府的角度來說,更加青睞價格調節基金。

一位接近財政部的人士表示,1994年分稅制改革后,地方政府的稅收收入吃緊,但需要做的事并沒有減少,很多地方就想方設法通過非稅方式來增加收入,而中央政府從2000年以后加強了對非稅收入的管理和規范,其基本的理念是給社會減負,在對行政事業性收費和政府性基金的不斷清理中,地方政府的非稅收入越來越少。

此時,正好有一個《價格法》規定了一項“價格調節基金”,發改委又對其持肯定態度,地方政府就找到了一個“出口”。有了這筆價格調節基金,遇到問題的時候,就有錢可以拿來用,比如物價上漲了,老百姓不滿,這筆錢就拿來給低保群體發補貼。對于一個地方行政長官來說,社會穩定是他的一大行政目標。

出路在哪?

一位接近發改委的人士對記者表示,發改委也不希望價格調節基金向社會征收,征收必然會產生矛盾,最好的辦法是財政每年給予一定的撥款設立這項基金。而這樣一來價格調節基金就將成為國家發改委的專項基金。

他還表示,財政部一直強調自己的“審批權”,堅持先取消,再重新申報。發改委則擔心取消后,就再也建立不起來了,所以一直扛著。而財政部一直反對的核心原因在于并不想出這筆錢。

王微認為,從中國經濟社會發展的大背景來看,價格調節基金更像是計劃經濟時代的一種政府臨時補貼手段,它存在的必要性值得質疑。

學者對于價格調節基金的質疑似乎支持徹底廢除價格調節基金,但《價格法》又明確指出“政府可以設立價格調節基金”,這意味著如果要徹底廢除,似乎還需要對價格法的該項條款進行修訂。

對于如何改變價格調節基金目前的尷尬處境,發改委和財政部都有著各自的盤算。

2010年11月19日國務院下發《關于穩定消費價格總水平保障群眾基本生活的通知》,提出要“建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制”。這項政策的大背景是,2010年下半年至2011年全年中國的CPI總水平超過5%。

2011年底,全國大部分省份陸續啟動物價上漲補貼聯動機制,并累計發放價格臨時補貼近100億元。而這個價格臨時補貼的資金全部由地方自行籌集,很多省份的資金來自價格調節基金。

近年來,這項聯動機制一直受到國務院的重視。2014年1月8日,國務院常務會議再次強調要完善該聯動機制,確保困難群眾基本生活水平不因物價上漲而降低。

《財經國家周刊》記者在采訪中了解到,發改委希望,聯動機制的強化可能會帶來價格調節基金的地位得到進一步確認。

財政部則認為這種聯動機制應該跟國家的社會保障體系掛鉤,由社會保障資金負擔。他們期待徹底廢除價格調節基金的突破點是煤炭資源稅改革,目前這一改革方案已經上報國務院,并等待批復。

該方案的總體思路是“清費正稅”,即對山西、內蒙古等煤炭資源大省區清理包括煤炭價格調節基金在內的各類相關費用,并適時推出煤炭資源稅。而這些煤炭資源大省同時也是價格調節基金征收規模最大的省份,如果借“煤炭資源稅改”清理了這些“大頭”,那么價格調節基金的問題等于解決了一大部分。

在中央財經大學財政學系主任曾康華看來,如果兩部委不能達成共識,國務院也應出面裁定。這一現象體現的是整個政府性基金都缺乏頂層設計。即便有《價格法》的規定,如果其征收的合理性不存在了,也應適時廢除。

據《財經國家周刊》記者了解,財政部從2013年3月開始全國政府性基金的清理工作,價格調節基金由于未被列入《目錄》,并沒有成為清查重點。未來,解決價格調節基金亂象的出路究竟在哪,部委之爭何時休止,仍是未知數。

名詞解釋:

價格調節基金,是政府為了平抑市場價格,用于吞吐商品、平衡供求或者支持經營者的專項基金。1988年國務院在《關于試行主要副食品零售價格變動給職工適當補貼的通知》中,明確提出了要在全國城市中建立副食品價格調節基金的要求,《價格法》第二十七條規定:“政府可以建立重要商品儲備制度,設立價格調節基金,調控價格,穩定市場。”到目前為止,全國多數城市都建立了副食品價格調節基金制度。

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